過猶不及 — 別讓審議制度成為絆腳石

[chiyi]

過猶不及-------別讓審議制度成為絆腳石
作者：呂欽文(建築師/淡江建築系兼任講師/建築改革合作社實務組召集人)

一、審議制度現況
制度與法令的周延與否，一直被當作是社會開發度高與低的指標。社會開發度越高，為各種行業、各種情狀所設計的典章制度也就越多樣，其相互間的配套、補遺措施也就越趨繁複。

完備的制度與法令本來是件好事，讓社會的各種行為有依詢的準則，並朝者總體的目標漸續前進。就好像建築規章的建立，使所有的建築行為知所依循，並使建築的結果逐漸促成美好、安全的生活環境。至於我們國家的審議制度，是否完備，只要參與過實務工作的都會同意：「極其完備」！---從中央部會的審查，、「工程會經費審議」、「營建署開發許可審查」、綠建築審查」、「消防署性能審查」….；到各縣市政府的審查，包括「建照審查」、「都市設計審議」、「結構外審」….；到各級事業主管單位的「各期設計審查」，包括(以教育事業為例)「教育部預算書圖審查」、「教育局預算書圖審查」、「學校預算書圖審查」…..等等。

但是，我們也知道凡事總有一體兩面，法令可以把複雜的情況變得有條有理，但卻也能將簡單的事變得複雜莫名。徒法不足以成事，如運用得當，「法」是好的工具﹔但如運用不當則「法」會是一隻怪獸，使人役於「法」。

我們國家的建築審議制度，很多人會同意，以「怪獸」來形容應不為過。其中最著名的就是「都市設計審議」。本文先以「都市設計審議」為樣本，舉體陳述各種審議問題的種種----

從南到北，我們的各級縣市政府，已按照中央的規定，建立了所謂的「都市設計審議委員會」﹔並以稍許不同的寬緊標準，訂定了各縣市「審議」的門檻。多年來的執行結果，地方或許不同，委員會或許不一，但是各界的反應卻極其相似﹕

--「小題大作、大題不作」。很多學校的小小修繕工程，像屋頂加建斜頂或是蓋個警衛室，因為基地面積超過門檻，也得煞有其事的送都審；一般的校舍新建工程就更不用說了。但有滿街的案子是在門檻以下、對環境的衝擊遠超過躲在校園內的校舍建築卻能不被聞問，甚或有的超級大案，因為背景特殊，被高高舉起輕輕放下。

--「勞民傷財、費時耗事」，從準備審議報告書，到小組審查、大會審查，再加上修正與再審，兩個月能拿到「准於核備」的一紙公文就要偷笑了。數十頁的彩色報告書，一印就是一整箱，擺在委員前面，看不了幾分鐘﹔花錢是小事，那種形式與排場卻叫人心痛。

--「角色錯亂、位階不明」。明明是都市設計審議，原應以環境因素為重，卻經常審到內部的機能，於是乎一個歷經多少次討論與修正的設計結果便會面臨調整甚至翻盤。不論是民間或是公有的案子，一個案子能出門可不容易，「都市設計議題」並不會是唯一且最重要的考量因素。偏偏都審的委員們經常以國家民族為己任，視都審為唯一的防線，不願從其他的角度看問題。更妙的事，以結構交通為專業的委員，卻經常會對屬於設計層次的問題提供「指正」，讓人哭笑不得。

--「高高在上、自以為是」。我門常常看到，越是沒有實務經驗的委員，講話越大聲。環境設計的對應模式，到底該採多元形式發展模式抑或是依基本準則發展，古今中外有許多的討論，也都有成功與失敗的例子。然而我們的都市設計審議從不觸及這些原則性的問題，沒有明確的方向，於是乎就任憑委員們隨性發揮。當你用A的處理手法時他會問你為什麼不用B，而當你已用了B的手法之後他還是質疑擬為什麼不是A。官大學問大，卻不知他們的任何一句話都會搞的設計單位人仰馬翻。更糟的是，某些委員「指正」問題時態度之高傲與語氣之輕蔑，彷彿把審議會場當作是學生評圖會場；或好像平常沒有表現設計的機會，就拿來好好天馬行空一下，讓人搖頭。

--「議而不決、自生自滅」。就因為審議沒有方向，張飛打岳飛、天馬行空、時空錯亂的狀況就常常發生；如果加上委員出席來來去去，未能掌握討論進度，於是乎委員的意見經常是各說各話、相互矛盾。這時如果會議主席不能適時的作決議，隨便丟一句「交設計單位評估辦理」後散會，那又是另一場災難的開始。
各類審議制度，包括「都市設計審議」的問題，可謂罄竹難書，以上所提只是犖犖大者。另人好奇的是，「都市設計審議」讓建築實務界吃足了苦頭，甚而是許多人難以忘卻的夢靨，這個審議機制到底又為我們的都市環境創造了什麼樣的正面功績。因為「都審」的把關，確保了我們的美好都市環境嗎﹖或者說，沒有所謂的「都審」，我們的都市環境會更壞嗎﹖坦白說，如果審到最後，只是「審」出一些像台北信義計畫區那樣無甚意義的「都市空間」，或是「審」出終究被娜作他用的「開放空間」，那麼，沒有「都審」其實也沒什麼關係。

以上所討論的，雖然是「都市設計審議」的會場所發生的現象。然而，「都審」在我們的國家已算是上了「軌道」的審議機制，如果我們回頭看看各級政府的其他林林種種的「審議」行為，除了上述的種種之外，隨各地方「風土民情」所發展出來的特殊現象，更是不勝枚舉，像：

--擴大解釋，工作範圍無限上綱，像「預算概估」可以被要求做到發包數量的程度；

--名為審議，確是一個小承辦員對設計師、甚至是對國際比圖得獎的設計單位說三道四；

--今是昨非，隨者主席或主管的意見(如旅行經驗)，方案會週遊各國；

--隨時應召，設計單位的時間不是時間。安排委員審議的時間有無限彈性，但設計單位卻必須依通知隨時出席；

…………
法令規章的設立並不難，只要橫的移植國外的既成規章就成了。難的是本土的氣候與執行的能力。而我們的「審議」事倍功半問題就是出在「人」的方面。試想，上面所提的問題，不多是屬於委員的專業上、認知上、態度上、或是議事能力上的問題嗎﹖。

二、審議制度成功的要素
總的來說，「審議制度」的成功，繫於三個層面﹕審議方向定位、審議委員的組成、與審議的決策機制。

根據這三個層面，建議再進一步的研議下列的問題---

1.審議的必要性--何者該送審應再檢討，避免見樹不見林﹔

2.審議任務的明確性--都市的願景為何，要導引設計到什麼樣的境地，審議的重點又該為何﹖其他單位或其他層級的審議結果又該如何對待﹖

3.審議委員的專業比例--建築、景觀、交通、土木、在審議過程都是有權發言的專業，但如果配比不當，則審議的重心將發生傾斜，會失去審議的原始意義﹔

4.審議委員的專業素質—實務經驗雖非必要，指導能力也不一定需要，但應具備有一定的「品味」與「識貨」的觀察能力，了解什麼樣的方案是適合的解決方案﹔

5.審議委員的人格素質—避免為審議而審議、為說話而說，更不應情緒化；懂得否定差的，但更應懂得肯定好的﹔

6.審議會議的決策機制—慎選主席人選，擔任主席者應能化解委員之間的矛盾意見而不應放棄應行使之職權而將問題推給受審單位決定﹔

7.審議結論的彈性—都市設計審議之外還有建照、消防審查﹔發包施工階段亦會隨預算、現場等因素而發生變更設計。都審結論的執行應能有一定的彈性﹔如果動不動就要回來報備甚或重審，則都審將會是一個難以結束的歷程。

三、墊腳石與絆腳石

「審議」的目的原為提升品質，以公權力介入的手段，管制設計內容，庶幾達到總體的環境目標；應無人反對這種機制的設置。但如果這樣的機制在實施過成中，可有可無、人力不足、或者執行過當，那又何必多此一舉，造成無謂的資源浪費與傷害。

畢竟我門期望的是可攀向美好境界的墊腳石’，而不是絆腳石。
當然，筆者也必須強調，目前參與各級審議機制的審議委員，有許多是才德兼備的專家中的專家，也有許多是實務經驗豐富，足堪後輩導師的實務工作者，他們的意見也都非常中肯有效﹔審議委員的問題(不客氣的講)其實都出在那些不學無術、爭表現、愛為人師的委員身上。

[ykw]

想起這幾年跟公部門打交道, 讀這篇文章, 真是感觸良深.

我想全世界都一樣吧, 各行各業風水輪轉, 現在公務員當紅, 啥事不做, 坐等退休, 你又能拿他何?

有解嗎? 我其實想過, 這輩子命好, 見證台灣前有李國鼎的加工出口區, 後有孫運璿的科學園區, 於是我夢想: 台灣出現了建築園區, 從此台灣像北歐四國(人家加起的人口與我們一樣多), 走上以設計立國的康莊大道, 當然人家花了一世紀去調頭, 那我們為何不可以?

TMD 我還是相信: 有夢最美, 希望相隨....

[社長]

這種情形，政府早就在檢討，許多都計學界委員也深有同感。
然而，無奈的是，許多制度當初設計是利多於弊，產生弊多於利都是人的問題。

君不知連中央想要努力推動大型投資開發拼經濟還得看環評委員面子。環評已經是較「量化」客觀的制度，更何況是以「質化」 基準為主的都市設計審議。

要改善這種狀況，其實只要主持都審會議的主席有肩膀、夠見識，能控制討論在適當範圍內，並裁示將較特殊的委員意見列入參考即可。就我所知，首善之都台北市在這方面已經進步很多了。

跟政府打交道，從投標評選開始就要接觸合議制。建築師也許得舌燦蓮花，如何在審議當下在尊重委員與保有自我設計原則下周旋辯護，是目前還尚可努力的地方。的確，不認真的委員很多，但認真的建築師更要嘗試婉轉而自信地突破這困境。

畢竟，這就是遊戲規則啊~ 制度本身不會倒退，但相信人會進步。

[archicwf]

想起這幾年跟公部門打交道, 讀這篇文章, 真是感觸良深.

我想全世界都一樣吧, 各行各業風水輪轉, 現在公務員當紅, 啥事不做, 坐等退休, 你又能拿他何?

....

您確定每個公務員都是啥事不做的嗎？
請不要一竿子打翻一條船
那社會大眾都認為建築師只是在應酬喝酒上酒家泡妹妹就有案子接
也是每個建築師那樣做囉？

公部門因為員工眾多
因此有詳細的辦事細則與責任歸屬
又相關獎懲及辦事依據（文來文往）
假使是您
您也不會去做非屬您權責之內的事
您也不會擅自主張行事
這很正常
大機關就是有這樣的辦事流程
當有被懲處的疑慮時，行事就會小心
一切要有依據
試問，您會拿自己的工作開玩笑嗎？

[mike2590]

根據經驗

公務人員只是站在承辦的角色...
若非那人品性有問題
是不會有刁難的情況..

而問題都是出在與會的學者以及專家..
特別要指出的是學者--這是相關的少數人.相關行業的人請別太激動入位....
絕大部分參與的學者大都是無實務經驗的教職人員...
就如同文中所言...審議的內容常常越矩...
據任職公務的友人所述..
也發生過幾次建築師生氣翻桌的事件...
看在友人的眼中..給建築師束起大拇指後.確替他感到擔憂
接下來就是更極盡的被刁難...

除了檯面上的程序運作..檯面下的交易在建築界也已是司空見慣
更可悲的是...
也有該縣市的建築師工會代表．．為了保護自己縣市的案源
對外縣市建築師的案子刁難．．．

在台灣做建築真的很辛苦

[一壘手]

"為何會"又"為何有機會"被刁難
這是必須去探討的

建築師是爲業主服務
部分建築師只要業主要求就作
游移在法規曖昧地帶
是作為業主的幫兇
你說承辦員刁難
我覺得大多是事務所本身
對於法規或其他規定精神有認定差異
才在認定爭執中屈於下風吧
全怪罪於機關
我覺得太推委了
只要你覺得有理
甚至找他上司理論都可以

也參加過都審,區審的會議
感覺當然會不好
尤其會有一些非同領域的大老
跟你屁設計的問題
這種會議基本上
是談制度上規定反映到建物設計執行
不是談設計才華的好壞(有點詞不達意...)
當然若花錢來被踹設計就不合理了

參加這種會議或是對圖
基本上要派出對於設計和圖面
一定程度以上了解的人才行
建築師不大了解案子
只要出面就可以搞定的時代已經過去了

當然
會議上炮火亂打的委員
目前除了接招
還能幹嘛 蓄勢反擊嗎
我是還沒看過有人這麼作啦

[kogiga]

都市設計審議、建築執照審查、公共工程設計評選這些需要審查(議)的公部門業務我正好都接觸過，都市設計審議是最後接觸的，所以我常從後二者來看他。三者之中，都市設計審議算是最無依據可循，蓋因他將許多未質化、量化審議條件都納入，而且又不明定「審議標準」，例如.最常見的一詞「公益性」...，有時我也覺得很頭痛。

都審案件從掛件起，通常就是由承辦人或幹事進行主觀審查，提委員會之後再加上審議委員的自由心證式審查，經常缺乏溝通與交流，客觀的標準不足。另外，常被詬病的就是審查意見與都市設計無關、預設立場看細部或把建照審查也混入，讓申請人無所適從。所謂審議規範，只是說明了審議的程序罷了，審議的標準根本闕如，更不用說審議委員也未曾就審議程序及事項受過相當的訓練或講習(好像他們天生就會都審)，常有脫節的情形。

建照審查與之相較，至少有明定的技術規則、規範及審查項目，如果不是設計者誤失、法令的解釋或審查機關(或人員)政治(或個人)的考量，通常可在正常或「合理的」時間內完成審查，特別是在所謂「行政及技術分立」的觀念下，主管機關或承辦人所從事的只有「規定項目」；惟「合理的」時間受案件退補件情形、規模或複雜程度會有認知上的差距。

公共工程設計評選定位就比較不明，因為他有明定的採購程序及作業事項，但評選標準卻是機關或評選委員自定。排除主辦單位或評選人員公正性的問題來談，如果評選項目、配分定的好，我覺得在此遊戲規則下，評選比較有正面的做為或結果；反之，如評選標準定得不好，即使委員很用心，卻也可能產生不良的結果。

這些制度我覺得觀念上都是正確的，但是配套措施尚未完善；至於人的問題，我想得要從相關機關及行為人的權責、行為規範、專業審查訓練等另成制度

[Pedro Hsieh]

您確定每個公務員都是啥事不做的嗎？
請不要一竿子打翻一條船
那社會大眾都認為建築師只是在應酬喝酒上酒家泡妹妹就有案子接
也是每個建築師那樣做囉？
........
一切要有依據
試問，您會拿自己的工作開玩笑嗎？

archicwf 兄先別急、別生氣，ykw大哥是科技人，他只是誠實描述了依照電子業"風俗習慣"所畫出底線的觀感。

電子業進出金額以億元單位計算，更沒有人會拿自己的工作開玩笑，(坐牢有釋放的時候，事業經營虧損可能就等於判死刑了。 )但是假若公部門能以專業的方法，提出評定公務人員工作績效的方法和準則，或許這種印象就能改觀了，更甚者所有公務員考績也不用輪流，大家的績效獎金拿得心安理得，減少不公平的心理效應。

[chao1974]

您確定每個公務員都是啥事不做的嗎？
請不要一竿子打翻一條船

是阿
我大學同學跟學長現在在南科管理局上班
過的頗辛苦耶
還是有很多堅守崗位的人在努力著

我以前的老闆 林欽榮
才到高雄沒幾年，就有些成績出來了
不過整個團隊都操翻了倒是真的

其實就我所知，現階段進入公部門服務的高考人員
很少有機會有多爽，但壓力很大
時代早就不同了

[archicwf]

....誠實描述了依照電子業"風俗習慣"所畫出底線的觀感。

電子業進出金額以億元單位計算，更沒有人會拿自己的工作開玩笑，(坐牢有釋放的時候，事業經營虧損可能就等於判死刑了。 )但是假若公部門能以專業的方法，提出評定公務人員工作績效的方法和準則，或許這種印象就能改觀了，更甚者所有公務員考績也不用輪流，大家的績效獎金拿得心安理得，減少不公平的心理效應。

制度面的制訂與長久下來的習慣...要改變真的很難
當過兵的男人阿
學長學弟制還不是依舊存在......
尤其是公部門的運作
試想一個部門好幾十人
能適才適性的管理嗎？
能夠依各種案子之特性辦事嗎？
（是要累死承辦阿！！）

我只是覺得....真的覺得....
不該用自己的想法去認定這世界的全部
至少在發言或回文前加上「我認為」或是「個人想法」....
對於發言者及回應者都會比較適切一點