從普悠瑪事故到棒球場事件，看台灣的公共工程制度弊病
作者：張傑(開業建築師，於台灣及美國從事建築設計超過十五年)
因為今年新竹棒球場事件，也因2018年4月的一場太魯閣號事件後，大家開始關心為何台灣的公共工程品質長年如此低下？我們不應只是群情激憤，想去處罰肇事者，而是應該從源頭檢視我們公共工程系統的弊病。為何自許邁入先進國家的台灣，可以做出世界頂尖半導體及電子零件，卻蓋不出好的房子？我以一個在台開業十多年從事公共工程建築師的角度，以及過去幾年前在美國從事建築工作經驗，提出我的觀點。
營造業應被視為一門嚴肅的專業，而不只是有錢就能進場的資本遊戲。在台灣，雖有營造業法的規定，要有專任工程人員及工地主任，才能申請執照登記為營造業。但現實是有資本額可以叫工、墊錢租牌就能開營造廠。我所見過絕大多數的公共工程工地，都是借牌，專任工程人員和主任只有查核時才會出現。大多數中小型的工地，現場在處理進度、叫工、勞安等事務，都是＂老闆”，也就是管錢的人，而不是最專業懂營造的那個人。若再更深究這事的原因，原因是＂高教及証照體制失靈”＂監造、營造權責不清＂及＂偏低的設計費用及營造利潤”三者。
一、高教及証照體制失靈
在美國，若是要開營造廠，受專業的訓練及証照是必須的。而台灣所謂的＂專任工程人員＂有土木、環工、水利、結構或建築師資格就能擔任。但營建範圍如此廣泛，蓋水壩、路堤、水溝、公路等土木工程，跟蓋美術館、音樂廳、住宅等建築的工程（工項不同，細節度也不同）又怎麼能混為一用？以台灣的高教體系來說，我們有太多土木系，而太少具整合能力的建築系或營建管理系（營建管理多在土木系下面的一組）。以國立大台清交成和中字輩較具規模的綜合大學中，建築系只有成大；營建管理幾乎沒有，只零星分佈在土木系下面的分組， 而幾乎每一所都有土木系。台灣的土木系偏力學分析，縱使精通力學分析的結構技師，又怎能了解門窗細節安裝及防水工序 ？現況就變成有執照也不見得懂工地，懂工地的也沒有認証，所以借牌文化盛行。
另一方面，台灣廣設大學，技職體制失衡又是另個值得深思的問題。營造廠找不到工人早已不是一天二天的事。工地都是找＂不愛念書的孩子＂跟著師父有一搭沒一搭著學。縱使也有認真負責、技術高超的師父，但沒有專業訓練，也沒有工作標準及規範，只有口耳相傳，整體的營建水準怎麼提昇? 在德國，縱使是油漆工，沒有二年的訓練及專業認証，是不能上工地漆油漆的。能上工地做工的是有專業、是有認証而有尊嚴的。
二，監造、營造權責分配不清，變成過度文書作業而壓垮專業人員
在美國，設計及營造講求「權責分明」。而在台灣三級品管的制度下，你監督我、我監督你，權責不清，有事連坐罰。台灣公共工程每天工地生活，在乎的不是房子怎麼蓋會更美觀、更耐用，在乎的是責任怎樣推來推去，怎麼發文、怎麼攻防、怎麼在文書資料裡面加入對自己有利的資料。工地會議吵成一團，再加上文書大戰，這就是台灣的公共工程的日常。美國的建築師不監造(supervise) ，頂多只能觀察(observe)。 但為何反而營建品質卻能大大優於台灣？
反而因為這樣，權責很清楚 - 營造要對所有的營造品質負全部責任。舉例來說，規範說鋼筋15公分一條就是15公分一條，營造若做20公分間距就灌漿， 在美國萬一被發現可是天大的事情，要吊銷執照、天文數字的賠款還要上法院吃上官司。
基本上美國建築師不會要求去查種鋼筋間距、混凝土氯離子的數值，那是「本來就該做對的事」，是業主與營造之間的合約關係。
但在台灣，鋼筋綁了叫監造（通常是建築師）去量，有量到不合格就要求改善，沒查到就賺到。反正最後有問題推說監造沒仔細看，或是說監造沒跟他要怎麼做他不會做所以做錯。監造、PCM、主辦一同擔責任再來吵。這就是三級品管制度的荒唐之處。
美國建築師在施工期間最重要的工作在於二點：
美國建築師不會拿白板去拍鋼筋照片，也不是去判讀氯離子的數值。他們把時間去在乎材料的美感、顏色，材料的轉接及收頭，更在乎使用者的感知，做出更好的建築。而不是對營造的品質負責。也因為這樣，權責是清楚的，才能使營造自我要求， 提高水準。
雖然有些朋友會認為，營造業不是就”按圖施工”嗎?建築師的圖畫什麼就做什麼，還有監造在監督，為何須要鼓勵”最有利標＂選好的營造廠？為何不是最低標就好？
問題就在建築這麼大一棟，所有工項細節與工法千頭萬緒，建築師不可能照顧到所有細節。像是洗石子與防水的施作，每個轉角收頭、預留的厚度、到施作當時的天侯、多乾開始洗、防水搭接、轉接到屋面板水切做法等，每項都是專業。
好的營造還是不好的營造，差距是非常巨大的。
但台灣體制長期乎略營造能力巨大的差異，而把品質丟給監造與主辦機關。試問，考卷發給不會寫考卷的學生，縱使有再神通廣大的監考老師，也是考不及格的份。我們何不一開始就找會認真做答的學生?
一般而言，建築師只能畫到「細部設計圖」，而「施工製造圖」是營造廠在畫的，「施工圖」也是營造專業精神展現所在。
細部設計與施工圖的差別在哪? 這就是台灣公共工桯最含糊不清的點。
其實在台灣現行法制，如果經過公開閱覽及公開招標簽定的合約，理論上就是營造廠認定這套建築圖細部設計圖是可被施作的，剩下的就是施工圖的範圍。但現實上台灣中小型的營造廠絕大多數是沒有繪圖及整合能力的，就只剩現場靠感覺做，或是二手一攤說建築師不給圖沒法做，把施工圖丟回設計端二種。以我過去經驗，先進國家的一認定，是建築師會決定”系統”（結構系統、機電系統、剖面系統等）及”人可感知到的細節＂。特定局部及工程（人感覺不到的，像防水、內層構造等）是營造工程範圍。曾看過日本營造廠畫出洋洋灑灑的一大本鉅細靡遺施工圖，那真的就是營建能力的巨大差異。
另外，在美國建築師是不做預算及工程設計部份 。設計圖完成後，建築師控制所有＂系統及人可以感受到的材料＂。交由營造廠抓預算及假設工程等內容，像”鷹架數量、圍籬或鋼構數量等， 是由營造端提出做法及規範估供價使用。所以一來一往，建築師可專心處理和使用者有關的設計，營造處理施工細節，權責分清楚。美國建築師免除了施工的責任及雜務，專注於前期，因此所繪製的設計圖的精緻度和設計的密度，普遍也比台灣建築師高很多。
三，偏低的設計費用及營造利潤，年輕人怎願進這行？
另外，在歐美日等先進國家，建築師的設計費用也大約是台灣的二倍以上 (台灣依類型及級距約4-6%，美國約12-15%)。設計時間也充足很多，台灣的設計永遠是選舉壓力或年度執行率壓力要趕工出來。想想看，90 天或120天要設計出一棟幾億元工程的建築，要檢討使用、對業主說明、要有美學、要做效果圖、還要符合綠建築等先進觀念、還要整合結構機電、符合各種建築法規、無障礙規範，還要編上千項的預算，幾乎是不可能的任務。建築設計端也是另一個過勞及低薪的黑洞，前端出問題了，後端工程又怎會好?另外，還是要替台灣的營造廠說說話：台灣營造的管理及利潤實在太低了。 公共工程委員會長期的5-8%的利潤及管理費，就讓營造業根本沒有能養得起整合及繪製施工圖的人，也更不可能培養管理工程的專業人才。所以我碰到的營造廠，大多都是年紀不小的老先生。低薪又沒制度，年輕一輩少之又少，這樣產業又怎會進步？我認為合理的營造利潤應要有10-15%才是合理的產業結構。
雖然也常會聽到誰誰誰做營造賺很多錢，但是這樣的賺很多，又有多少是壓榨底層勞工、犠牲工安、借牌文化、偷工減料兼炒房地產換來的? 台灣有水準、有要求的營造廠，根本不可能在在公共工程的微薄利潤，文書作業又繁重的環境下生存。絕大多數都轉往私人房地產，剩下的就是你我看到慘不忍睹公共工程的品質及炒到頂天的房價。
總之，在美國, 蓋一棟房子，美國會付二倍的費用給建築師（但錢是花在設計，而不是去工地當糾查隊。施工階段的作量大概只有台灣建築師的1/ 5），同時也付二倍的費用給營造端做工程估算及施工整合，是非常重視知識經濟的模式。在重視永續能源的時代，我們要蓋更少，但品質更好的房子。
總結來說，台灣長期法治結構，總是把每個人當小偷看，重＂監督＂，而不在乎「權責分工」。不論是建築師監造及政府主辦公務員，甚至到營造廠，都在過度的文書作業，和權責推托之間被消耗殆盡。同時承受過度的低薪工作環境。內政部營建署應參考歐美日等先進國家的制度，調整法規結構，鼓勵最有利標，再配合高教體制的改革，方能改善台灣公共工程荒唐的現象。