花蓮縣馬太鞍溪堰塞湖災害事件後，光復鄉災區湧入成千上萬「鏟子超人」志工參與救災，臺灣科技大學博士林冠汶兩度深入現場，首訪直擊熱血與混亂交織的場景。他觀察到，慈濟、國軍與民間團體雖愛心滿溢，卻缺乏協調，指令稀薄，宛如「情感取代治理」。當國軍進場後效率翻倍，才顯現出專業紀律安定人心的力量，也反襯出臨時動員的制度罅隙。
國慶日二訪，林冠汶深入保安寺重災區，目睹秩序表象下的制度空洞。現場宛如「沒有工地主任的工地」，志工在怪手邊緣徒手鏟泥，缺乏職安衛危害告知，暴露於高度風險。他點出，災區成「非典型施工區」，《職業安全衛生法》在此真空，善意動員無法取代專業督管。這不僅是營建管理破口，更凸顯臺灣都市計畫長期以開發為核心，缺乏「風險可視化」與「韌性設計」的前瞻性防災思維，是典型的「都市邊陲治理失靈」。
為縫合制度缺口，林冠汶主張臺灣應借鏡日本、新加坡經驗，建立常設「國土防災委員會」作為戰層級，並整合消防署與國軍，建構「雙層協作架構」。地方政府則需水平整合專業技師公會，讓災區具備基本工程管理。他強調，救災不能單靠熱血，防災應前置於都市計畫，並融入空間專業教育，培養跨領域治理人才，才能讓臺灣這座多災之島，逐步成長為韌性家園。
從超人暖流到空間治理 -光復災區的參與觀察及反思
作者：林冠汶（臺灣科技大學建築系博士、備役陸軍工兵上校）
初訪光復：熱血與混亂交織的救災現場
9月28日教師節，我與兒子理查受到社群媒體感召前往花蓮，納編成為「鏟子超人」萬人大軍中的二員。早晨，在熟悉的巷口早餐店吃完飯，由舅舅開車送至花蓮車站搭上前往光復的列車。抵達光復車站後，映入眼簾的是混亂而真摯的救災場景；慈濟、國軍、警、消與其他民間團體同時設站，卻彼此缺乏協調。站前廣場豔陽直射而粉塵瀰漫，搭配上擁擠的鏟子超人們，形成一個愛心滿溢、卻秩序失調的空間。
我們跟著人群進入中華路一帶，隨機幫忙清理一戶低矮平房。屋主阿姨熱情遞來飲料與花生湯，志工們一邊鏟泥一邊自拍，現場物資充足、指令卻稀薄。當臨時救災現場變成另類公民參與，我意識到在這個過度動員的現場，似乎是制度缺席，而以情感取代治理。
工作不久，遠方響起警報聲：「洪水來了快跑！」我牽著理查隨著人群加速奔跑，並經由熱心居民引導登上高樓避難後，才得知是工程單位試作引流而虛驚一場[1]。那一刻，我體會到資訊傳遞與指揮體系的脆弱：政府、居民、志工三方之間似乎沒有暢通的溝通管道與共同語言，而這也是整個防災體系缺乏整合的縮影之一。
午後的光復市街國軍開始進場，效率立刻翻倍。挖泥、搬運、撤除大型廢棄物等迅速確實的動作，形成明顯的秩序回歸。那一刻我以身為國軍為榮，深感敬佩這股在災難中足以安定人心的力量。而在救災現場，專業、紀律、速度與安全缺一不可，這些都是長年制度訓練的成果，不可能單靠熱情就能及時遞補。「這樣的災區動員，究竟是展現社會韌性，還是縫補制度罅隙？」我暫且將上述問題攜回研究。返程火車上除了一般乘客，更滿載無座站立的鏟子超人，儘管車廂內充斥著塵土和汗味，逐站下車的超人們彼此陌生卻相互問候及道別，陣陣暖流形成獨特的空間氛圍，令我忘卻一日的辛勞。
二訪光復：秩序回歸下的制度空洞
10月10日國慶日，我依計畫再度前往光復。因為行前傳出有志工受傷感染不幸離世的新聞，所以此行決定獨自一人，帶著許多想探究的問題前往，心境更像是一場田野調查。到達光復車站發覺一切井然有序；人群分流、醫療站、物資供應、志工報到及安排接駁等關卡各司其職、運作順暢。沿途市區道路乾淨整齊，但越靠近保安寺，秩序的表象逐漸剝落，一片如同月世界般的灰色大地清楚揭露我已進入重災區；道路兩側堆起的泥丘，被泥沙墊高的良田、溝蓋翻起待修復的排水系統，這些場景提示了一個更深層的議題：災後重建不是清淤的結束，而是整體環境系統的再設計。下車前，指揮交通的國軍弟兄告訴司機:「現場志工太多，不要再放人進來了!」。
災後現場常被視為一種「非典型施工區」，導致法規模糊、權責不清。前內政部長李鴻源教授曾說：「志工進入災區吃喝拉撒睡是個大問題，救災應交給專業人員[2]。」這句話在此刻聽來雖顯冷酷無情，但卻是制度性警鐘。當善意取代專業督管、臨時動員成為常態時，風險必然在不知不覺間累積，甚或衍生新的災難。
防、救災制度與空間治理的缺口：
從都市計畫專業看空間治理
光復鄉的地理條件為典型的市鎮與農村交錯樣態：平原河谷、聚落密集、灌溉系統與排水渠交錯。這樣的地貌，部分空間在都市計畫層級上應被視為「災害潛勢風險地區」。本文使用國家災害防救科技中心災害潛勢地圖，以豪雨標準(24小時累積雨量達200毫米)條件設定淹水潛勢查詢結果與本次重災區範圍相符(淹水潛勢如下圖藍色方格分布區域)
臺灣的都市計畫體系長期以開發為核心，防災規劃多作為計畫書附錄或研究報告，尚未成為都市規劃的核心結構。然而，隨著國土計畫法上路與大量災害事件發生，防災規劃正逐步轉為必要基礎，但制度轉型仍在進行中。
都市計畫雖非救災及工程動員專業，但卻有決定災前空間脆弱度（Vulnerability）及韌性（Resilience）的前瞻性。若都市計畫只停留在土地使用分區與公共設施配置，便無法積極回應當前愈發嚴重的複合型災害。
面對跨尺度空間災害，防災環境規劃也必須分層設計，彼此銜接。本文主張都市計畫應升級為一套「風險可視化 + 韌性設計」的空間系統：將洪氾路徑、可淹沒空間、避難節點、淨空路廊及開發原則納入法規與審議程序，讓都市計畫專業可從被動「原則性管制」轉為主動「前瞻性防災」；相關資訊整理如下表:
防災空間層級與環境規劃設計案例參考彙整表
| 空間 | 災害情境 | 規劃原則/工具 | 設計規範參考 | 案例 |
| 區域 / 流域 | 颱風、豪雨、洪水溢淹、堰塞湖溢流/潰壩、土石流 |
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淡水河沿岸河濱公園群（行水區可淹沒綠帶）；東京荒川下游防災綠帶（廣域分洪與綠帶）[3] | |
| 城市 / 鄉鎮 | 城市全面淹水、基礎設施損壞 |
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新北三重／蘆洲低窪地開發加嚴規範；新加坡ABC Waters Programme[4] |
| 街廓 / 社區 | 疏散失序、救災機具無法通行 |
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村里避難節點網絡（學校／廟宇／運動場）；神戶阪神震災後社區路網整備（狹窄路段點狀拓寬與清障） |
| 基地 / 建築 | 地方性積淹水、雨洪外溢 |
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新加坡榜鵝HDB、高雄厝、台中宜居建築立體綠化 |
綜上所述，光復災況其實是典型「都市邊陲治理失靈」的縮影。這不只是救災效率的問題，而是暴露出臺灣長期以來的空間治理結構缺口。都市計畫專業若僅停留在土地使用分區與公共設施配置的管制層次，便無法提前回應當代複合性災害頻傳的複雜空間治理；都市計畫的角色提升至災前主動「預見風險、設計韌性」，空間規劃便能真正成為抵禦災害的前線，而不再是災後重建的起點。
從營建專業看救災破口
保安寺與佛祖街重災區，現場是一個密集執行整地、土方搬運及清淤的工地，而這些工作現場由軍方、專業廠商和多數非專業志工聯合執行，這樣「非典型施工場域」暴露了營建工程與職業安全衛生專業缺席的隱憂。
在正常的營建工程現場中，均應設有：
- 監造單位及承攬廠商工地主管現場督管。
- 施工計畫書與職業安全衛生管理計畫書撰擬。
- 施工前召開工具箱會議[6]及執行危害告知。
- 施工中安全作業範圍警示與臨時設施檢查等措施。
然而在災區，上述程序往往因緊急性而消失。這種制度真空使得「救災」與「施工」的界線模糊，志工可能在無保護的狀態下暴露於撞擊、坍塌、滑落或感染等風險之中。若政府能在法制上定義「臨時災後施工區」的安全責任，並要求增派具土木、建築或工安專業人員進駐現場協助，就能讓善意動員轉化為可控行動。
現行法規可應用於救災工區建議表
| 法規名稱與條文 | 現行規定 | 實務困境 | 改進建議 |
| 《職業安全衛生法》
§5: 雇主使勞工從事工作，應在合理可行範圍內，採取必要之預防設備或措施，使勞工免於發生職業災害。 |
適用於營造業、公共工程等正式僱用勞工。 | 災區大多為志工、自發民眾，不屬「勞工」，因此無職安衛保障機制。 | 建議增訂「災害現場安全規範」，比照臨時工／短期工制度管理。 |
| §6: 「雇主對於採石、堆積、裝卸、搬運作業，及有墜落、崩塌、水患等危害場所，應採必要安全衛生措施」 | 適用於有僱傭關係之工地及工程施作場域，要求施作前辨識危害、設置安全措施。 | 災區多為志工及民眾參與清淤、搬運土石，既無雇主、無工地主任，也未施行風險評估或防崩措施。 | 災區臨時作業區比照營造工地，執行簡化版危害辨識與通報制度，由政府或專業技師公會指派負責人。 |
| §18: 「工作場所如有立即發生危險之虞，雇主應令停止作業並使勞工退避至安全場所。」 | 當工地有坍塌、暴雨、河水暴漲等危險，須停工並撤離人員。 | 災區傳出「水來了快跑」的口頭式警示，現場無警戒規則，也無統一撤離機制。 | 制定「災區停工與撤離標準」，明訂遇豪雨、河水警戒、邊坡不穩即撤離人員。 |
| 《職業安全衛生設施規則》§11-1:「雇主應提供作業人員適當安全帽，並確實戴用。」 | 施工人員必須佩戴安全帽，否則可開罰。 | 災區志工無安全帽、反光背心等基本防護。 | 將安全帽、防塵口罩、反光背心納入災區物資標準配發項目。 |
| §13: 「於有倒塌或崩塌之虞之場所作業，應設防止倒塌、崩塌設施。」 | 適用於靠近危樓、邊坡、堆土或拆除作業場所。 | 災區房屋已泡水、傾斜仍有人進入清理，無支撐或封鎖區域。 | 要求建築師／專業技師判定「可進入／危險建物」，並公告紅單或黃單。 |
| §15: 「水位暴漲或土石流危險地區作業，應設警戒人員建立通報系統。」 | 高風險區域需專人監測水位、天候並與機關聯繫。 | 災區未見專責警戒，民眾多靠口耳相傳「快跑」。 | 整合水利署水位資料與地方無線電或警示器，指定「專責警戒員」。 |
綜上所述，災區現場雖執行之作業性質已近似公共工程，卻因屬緊急狀態而無法依政府採購程序正式招標，導致現場缺乏工地主任統一指揮、專業技師審核與職業安全衛生管理機制。同時，投入協助的志工既不屬受僱勞工，亦未被《職業安全衛生法》納入保障範疇，形成制度與現實之間最顯著的斷裂。
因此，本文建議各級政府比照公共工程管理體系，結合建築師、土木技師等專業公會力量，於災害現場建立最低工地安全治理機制。唯有將災區視為「非常態工地」，使其具備基本的工程管理與安全制度，方能避免善意參與者承擔不必要的風險。
制度縫合：災後治理的產官學界整合與空間專業教育
本次光復事件屬於「水患（淹水潛勢）」與「坡地災害（崩塌、堰塞湖溢流）」交疊的複合型災害[7]。臺灣屬亞熱帶氣候及板塊交界區，面對颱風等極端氣候導致災害頻傳，國家防災治理體系必須同時具備：
- 戰略層級：能長期規劃、整合跨部會及產官學界資源的常設「國土防災委員會」，負責災前風險治理、國土韌性設計與制度協調。
- 戰術層級：現場能即時指揮、調度、執行救災的專責防救災機構；
本文建議防災治理應結合中央及地方政府層級，建構「雙層協作架構」：
垂直整合（中央層級，戰略＋戰術並存）
由國土防災委員會統籌，包括：
- 國防、內政、經濟、農業、科技等部會之防災權責；
- 制定災前治理框架與全國防災政策指令；
- 並授權具執行能力的專責防救災單位（如消防署升格或新設常設機構），負責執行面之跨縣市支援及現場調度。
水平整合（地方層級，戰術落實面）
由縣市政府扮演作戰指揮平台，整合：
- 消防、衛生、工務、警察等公部門；
- 民防團體、慈善組織、志工體系；
- 土木、建築、結構等專業技師公會及具機具能量工程廠商；建立可快速動員的「地方防災協力網絡」。
本文彙整亞洲地區防救災制度具代表性國家，並摘述戰略/戰術層級機構、體制特性及可供臺灣借鏡之處，如下表:
亞洲地區防救災機構及體制彙整表
| 國家 | 專責機構 | 體制特性 | 可借鏡之處 |
| 日本 | 1.戰略層級：
內閣府「非常災害對策本部」 2.戰術層級： 総務省消防庁（FDMA）[8]＋自衛隊災害派遣 |
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| 南韓 | 1.戰略層級：
行政安全部(행정안전부) 2.戰術層級： 國家消防廳(소방청) |
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| 新加坡 | 1.戰略層級：
內閣安全協調秘書處 2.戰術層級： 內政部民防部隊（SCDF[9]） |
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1. 一體化專責救災部隊＋密集演練制度。
2. 指揮不分部會、不依賴臨時調度。 |
| 菲律賓 | 1.戰略層級：
國家災害風險降低與管理委員會 NDRRMC[10] 2.戰術層級： 民防辦公室(OCD) |
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1. 災害防救與國防結合，國防部長擔任委員會主席。
2. 執行單位主要職責包括災前預防、災害應變以及災後復原等。 |
| 臺灣 | 1.戰略層級：
行政院災害防救辦公室/ 中央災害應變中心 2.戰術層級： 內政部消防署/ 國軍(支援) |
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待加強：
1. 缺乏常設、具法定指揮權責的「國土防災委員會」。 |
結語：從泥沙中長出的專業信念
隨著光復災區救災已進入下一階段，中央災害應變中心前進協調所於10月22日轉型為「重建復原[11]」。回顧兩次造訪光復災區的落差，不僅是時間與空間的差異，更是視角與層次的轉變。第一次，看見全民動員的溫情與混亂；第二次，看見秩序表象下的專業斷裂；心境轉變恰似感性到理性的人生成長，也深刻體會救災不能單靠熱血動員，而是以專業制度支撐的永續治理。
防災提前在都市計畫前置布局，救災交給工程專業高效執行，治理則以常設與分層體系整合資源。讓防災前置於規劃，讓救災歸位於戰術，讓治理常設於體制，如此雖然無法保證災害不再重演，但一定能助於災害被「減緩(mitigation) 」及「調適（adaptation）[12]」。然而，若缺乏防救、災規劃與社區韌性建構，所謂「離災不離村、離村不離鄉」最終很難不演變為「全部都離開」[13]。真正的防、救災，不應只是把人撤走，而是讓人有留下的條件、回來的理由與活下去的空間選擇。如此，災後的泥土才可能不是殘骸的象徵，而是培植希望的沃土。
防、救災教育不應只存在於制式手冊，更應融入空間專業教育體系扎根。空間專業範疇之都市計畫、建築、土木、景觀等系所若能共同開設「韌性城市工作坊」，模擬防、救災空間規劃配置與決策，有助於培養具「跨領域治理」能力的新世代專業者，讓空間專業不僅只是應試學科，更是治理的明鏡以及社會安全的基石。唯有讓防、救災體系專業化、制度化、教育化並形成良性循環，才能讓災區的混亂轉化為學習現場，也才有可能讓臺灣這座多災之島，逐步成長為韌性家園。
願天佑花蓮、逝者安息、傷者療癒；臺灣每一次災難，都是下一次更有智慧的起點。
[1] 【花蓮縣政府快訊】光復市區謠傳潰堤，第九河川分署澄清為引流工程，請民眾勿恐慌。https://www.hl.gov.tw/ysh/News_Content.aspx?n=41177&sms=28955&s=194658
[2] 上萬「鏟子超人」湧入花蓮助救災 李鴻源憂嚴重後果急喊：別再去 https://www.nownews.com/news/6737773
[3] 荒川下流防災施設活用計画［公表版］https://www.ktr.mlit.go.jp/ktr_content/content/000864036.pdf
[4] Active, Beautiful, Clean Waters DESIGN GUIDELINES 5TH EDITION. https://www.pub.gov.sg/Resources/Publications/ABC-Waters
[5]什麼是承洪韌性？(上)， 廖桂賢，2025. https://river.udn.com/river/story/124364/8599913
[6] 工具箱會議是一種在工地每日或例行性工作前的簡短安全會議，目的是告知員工工作風險和安全措施。 會議通常由工地的負責人或主管主持，內容涵蓋了最近發生的事故、作業場地的特殊危險、設備的安全操作、風險告知、安全宣導及勤前教育等。
[7] 複合式災害是指一個主要災害事件直接或間接引發一系列次要災害，形成連鎖反應。 這種災害的衝擊遠超過單一災害，其損失可能呈幾何級數成長；複合式災害的特點為連鎖反應、加乘效應、多面向衝擊以及系統性失靈。 例如，地震可能引發海嘯，而海嘯又可能導致核電廠事故，日本2011 年的福島核災就是一個典型的例子。
[8] https://www.fdma.go.jp/en/items/AboutUs_introduction.pdf
[9] https://www.scdf.gov.sg/
[10] https://ndrrmc.gov.ph/
[11] 鐵漢柔情！季連成哽咽喊「交給鄉公所和村長」 總協調官功成身退
https://tw.news.yahoo.com/share/578cc6e7-15b1-3e51-ae90-53950edc3fde
[12] 「減緩（mitigation）」與「調適（adaptation）」原是全球面對氣候變遷兩大策略。前者著重降低災害發生的風險，後者則是學習與風險共存、調整生活方式。本文將其轉化應用於防救災空間治理之中，旨在強化國土韌性，使災區不再只能在「重建」與「放棄」之間艱難抉擇。
[13] 至善基金會於屏東縣瑪家鄉禮納里部落舉辦座談會，邀請已入住永久屋之好茶村族人分享對中繼與安置的想法。 https://www.88news.org/posts/11219